매일경제

Q: 국회 상임위원회에서 재적의원 3분의 1의 요구만 있으면 각종 청문회를 개최할 수 있도록 한 국회법 개정안이 19일 국회 본회의를 통과했습니다. 청와대는 "국회법 개정안은 행정부 마비법으로 즉시 개정해야한다"는 입장을 밝혔습니다. 이에 박근혜 대통령이 개정안에 대해 거부권을 행사할 것이란 관측이 나옵니다. 대통령이 거부권을 행사한다면 국회법 개정안은 어떻게 되나요?

A: 정의화 국회의장은 20일 국회법 개정안을 24일 정부로 이송할 예정입니다.

헌법과 법률에 따르면 대통령은 이송 15일 이내에 공포(법률로 인정)하거나 거부할 수 있습니다. 박근혜 대통령이 거부권을 행사(법률상 용어는 '재의 요구'입니다)한다면 국회는 본회의를 열어 법률안을 재의에 부칩니다. 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 그 법률안은 법률로서 확정됩니다. 헌법 53조 4항 규정입니다. 부결된다면 법안은 폐기됩니다.

여기까지는 ‘통상적인' 경우 입니다. 문제는 19대 국회가 오는 29일로 임기가 종료된다는 점입니다. 지금처럼 국회 임기가 종료되는 시점에 거부권이 행사된 전례가 없다는 점에서 법리적 해석 문제가 떠오릅니다.

◆ 29일 이전에 거부권을 행사하는 경우

무엇보다 19대 국회에서는 대통령의 거부권 행사하더라도 국회 재의는 물리적으로 어렵습니다. 19대 국회가 끝나기 전에 대통령이 재의 요구를 할 수는 있지만 여야가 얼마 안남은 기간 동안 본회의를 열어 재의를 하기는 불가능(여당은 개정을 원하지만 야당은 개정에 반대하고 있음)하기 때문입니다.

따라서 ① 19대 국회 내 거부권 행사→본회의 재의 시나리오는 일단 불가능합니다.

그렇다면 대통령이 19대 국회 내에서 거부권을 사용하고 재의가 안될 경우 국회법 개정안이 19대 국회종료와 함께 폐기되는지 여부가 관건 입니다. 폐기된다는 주장과 폐기되지 않는다는 주장이 나옵니다. 아직 학계의 통일된 논의는 없는 상황입니다.

우선 ② 19대 국회 내 거부권 행사→본회의 재의 불발→폐기 시나리오입니다.

국회의원 임기가 만료되면 국회 제출된 의안 중 의결되지 않은 법률안·기타 의안은 폐기됩니다. 근거는 국회법 51조입니다.

‘국회에 제출된 법률안 기타의 의안은 회기중에 의결되지 못한 이유로 폐기되지 아니한다. 다만, 국회의원의 임기가 만료된 때에는 그러하지 아니하다.(국회법 제51조)

뒷 문장 '그러하지 아니하다'는 일반적으로 '임기 만료로 의결되지 못한 의안을 폐기한다'는 의미로 해석됩니다. 문제는 재의 요구가 '의안'인지 여부인데, 대통령의 재의 요구 역시 국회에 제출된 하나의 의안입니다. 지난 해 유승민 새누리당 의원의 국회법 파동 당시에도 대통령의 국회법 재의 요구가 본회의에 '의안'으로 상정됐습니다. 이름은 '국회법 일부개정법률안 재의의 건'이었습니다. 이런 논리에 따른다면 국회법 51조에 따라 본회의가 열리지 않으면 29일자로 국회법 개정안 재의의 건은 폐기되는 셈입니다.

반면 ③ 19대 국회 내 거부권 행사→본회의 재의 불발→20대 국회 재의 가능 시나리오도 나옵니다.

이는 헌법상 '삼권분립'의 원리에 따른 해석입니다. 대통령의 거부권은 입법부를 견제하기 위한 수단이지 법률안을 제정·폐기할 입법권한을 준 것은 아니라는 것입니다.

이 주장에는 결론은 같지만 두가지 다른 논리가 있습니다. 재의요구안과 국회법 개정안을 분리해서 보겠습니다. 우선 19대 국회 임기가 종료되더라도 재의 요구안 자체가 폐기 되지 않는다는 해석이 있습니다. 이 해석에 따르면 국회법 51조의 임기만료로 인한 의안 폐지는 국회 '내부에서' 의사결정을 마무리짓지 못한 경우에만 적용됩니다. 행정부·사법부와의 관계에서도 적용되는 것은 아니라는 주장입니다. 입법부의 책임성을 높이기 위한 규정이지 행정부의 입법권 침해를 위한 규정은 아니기 때문입니다.

국회법 개정안 재의 요구는 국회 내부의 문제가 아니라 행정부와 입법부와의 문제, 국회 '외부'의 문제입니다. 따라서 재의요구는 국회법 51조의 임기 만료로 인한 의안 폐기 규정의 대상이 아닙니다. 다시 말해 19대 국회 임기가 끝나더라도 폐지되지 않습니다. 때문에 20대 국회에서 의결할 수 있는 셈입니다.

재의 요구안이 폐지되더라도 국회법 개정안은 폐지되지 않는다는 주장도 있습니다. 이 주장에 따르면 대통령이 법안을 거부하기 위해서는 20대 국회에서 다시 국회법 개정안 재의를 요구해야 합니다. 이번 국회법 개정안은 본회의에 올라 최종 의결까지 거친 입법부의 최종 의사결정입니다. 이 경우 대통령의 거부권 행사로 법안이 폐지된다면 행정부의 국회 입법권 침해입니다.

따라서 19대 국회 임기 종료 전에 대통령이 거부권을 행사했더라도 재의요구 의안만 폐기될 뿐 국회법 개정안은 남아있다고 봐야합니다. 19대 국회에서 제정한 법을 20대 국회에서 다시 추인받지는 않는 것처럼 최종적 의사결정인 개정안 역시 19대 국회에서 20대 국회로 승계된다고 보는 것입니다.

어떤 논리이던 19대 국회 내에서 대통령이 국회법 개정안을 거부하고 본회의 재의가 불발되더라도 20대 국회가 성원된 후 다시 재의 절차를 진행할 수 있다는 것입니다.

◆30일 이후 거부권을 행사하는 경우

박 대통령이 19대 국회 회기 만료일인 29일까지 공포하지 않으면 자동 폐기인지 아니면 거부권이 20대 국회로 이월되는지의 문제가 남습니다. 일각에서는 정부가 국회법 개정안을 공포하지 않으면 19대 국회 회기 종료와 더불어 자동폐기 되는 것 아니냐는 이야기가 나오지만 "법안 공포는 19대 국회 회기와 상관없습니다. 헌법에 따라 15일 이내 공포하거나 재의를 요구하는 등 두가지 방법 뿐"이라는 게 법률전문가들의 해석입니다.

즉 ④ 19대 국회 내 거부권 행사 불발→국회법 개정안 자동폐기 시나리오는 적용될 수 없습니다.

그렇다면 박 대통령이 30일 이후 거부권을 행사하는 가능성이 남습니다. 가령 국회가 5월 23일께 개정안을 정부로 넘기고 박 대통령이 6월 3일 거부권을 행사하는 것이죠. 19대 국회에서 의결한 법안을 20대 국회가 재의할 수 있는지에 대해 의견이 엇갈리기는 합니다.

법제처 관계자도 "마지막 국회 종료 직전에 법안을 통과시키고 대통령이 이에 대해 거부권을 행사한 사례가 없어 검토 중"이라고 신중한 입장을 밝혔지만, 법률전문가들은 전반적으로 재의가 가능하다는 해석을 내놓습니다.

즉 ⑤ 20대 국회에서 거부권 행사→본회의 재의 시나리오가 가능한 것입니다.

다만 대통령 입장에서는 20대 국회가 여소야대(與小野大)인 상황이라는 점이 문제가 됩니다. 대통령이 거부권을 행사한 법안은 본회의에서 재적 의원 과반이 출석하고 출석 의원 3분의 2가 찬성할 경우 법안으로 확정되는데 제1·2 야당인 더불어민주당(123석)과 국민의당(38석)이 뜻을 함께하고 지난 19일 표결에서처럼 20대 국회 당선자 중 50명으로 추산되는 비박계 일부가 이탈할 경우 통과가 가능합니다.

지난해 6월 국회의 정부 시행령 수정권을 강화하는 내용의 국회법 개정안을 저지할 때만 해도 과반 의석을 가진 새누리당이 본회의에서 불참하면서 재의결을 무산시켰습니다. 청와대 관계자는 "법안이 정부로 넘어오면 그 불합리성을 확실히 따져 대책을 강구하게 될 것"이라면서도 "결국엔 국회가 개정을 해줘야 하지 않겠느냐"고 말했습니다.

[김종훈 기자]
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Q: 국회 상임위원회에서 재적의원 3분의 1의 요구만 있으면 각종 청문회를 개최할 수 있도록 한 국회법 개정안이 19일 국회 본회의를 통과했습니다. 청와대는 "국회법 개정안은 행정부 마비법으로 즉시 개정해야한다"는 입장을 밝혔습니다. 이에 박근혜 대통령이 개정안에 대해 거부권을 행사할 것이란 관측이 나옵니다. 대통령이 거부권을 행사한다면 국회법 개정안은 어떻게 되나요?

A: 정의화 국회의장은 20일 국회법 개정안을 24일 정부로 이송할 예정입니다.

헌법과 법률에 따르면 대통령은 이송 15일 이내에 공포(법률로 인정)하거나 거부할 수 있습니다. 박근혜 대통령이 거부권을 행사(법률상 용어는 '재의 요구'입니다)한다면 국회는 본회의를 열어 법률안을 재의에 부칩니다. 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 그 법률안은 법률로서 확정됩니다. 헌법 53조 4항 규정입니다. 부결된다면 법안은 폐기됩니다.

여기까지는 ‘통상적인' 경우 입니다. 문제는 19대 국회가 오는 29일로 임기가 종료된다는 점입니다. 지금처럼 국회 임기가 종료되는 시점에 거부권이 행사된 전례가 없다는 점에서 법리적 해석 문제가 떠오릅니다.

◆ 29일 이전에 거부권을 행사하는 경우

무엇보다 19대 국회에서는 대통령의 거부권 행사하더라도 국회 재의는 물리적으로 어렵습니다. 19대 국회가 끝나기 전에 대통령이 재의 요구를 할 수는 있지만 여야가 얼마 안남은 기간 동안 본회의를 열어 재의를 하기는 불가능(여당은 개정을 원하지만 야당은 개정에 반대하고 있음)하기 때문입니다.

따라서 ① 19대 국회 내 거부권 행사→본회의 재의 시나리오는 일단 불가능합니다.

그렇다면 대통령이 19대 국회 내에서 거부권을 사용하고 재의가 안될 경우 국회법 개정안이 19대 국회종료와 함께 폐기되는지 여부가 관건 입니다. 폐기된다는 주장과 폐기되지 않는다는 주장이 나옵니다. 아직 학계의 통일된 논의는 없는 상황입니다.

우선 ② 19대 국회 내 거부권 행사→본회의 재의 불발→폐기 시나리오입니다.

국회의원 임기가 만료되면 국회 제출된 의안 중 의결되지 않은 법률안·기타 의안은 폐기됩니다. 근거는 국회법 51조입니다.

‘국회에 제출된 법률안 기타의 의안은 회기중에 의결되지 못한 이유로 폐기되지 아니한다. 다만, 국회의원의 임기가 만료된 때에는 그러하지 아니하다.(국회법 제51조)

뒷 문장 '그러하지 아니하다'는 일반적으로 '임기 만료로 의결되지 못한 의안을 폐기한다'는 의미로 해석됩니다. 문제는 재의 요구가 '의안'인지 여부인데, 대통령의 재의 요구 역시 국회에 제출된 하나의 의안입니다. 지난 해 유승민 새누리당 의원의 국회법 파동 당시에도 대통령의 국회법 재의 요구가 본회의에 '의안'으로 상정됐습니다. 이름은 '국회법 일부개정법률안 재의의 건'이었습니다. 이런 논리에 따른다면 국회법 51조에 따라 본회의가 열리지 않으면 29일자로 국회법 개정안 재의의 건은 폐기되는 셈입니다.

반면 ③ 19대 국회 내 거부권 행사→본회의 재의 불발→20대 국회 재의 가능 시나리오도 나옵니다.

이는 헌법상 '삼권분립'의 원리에 따른 해석입니다. 대통령의 거부권은 입법부를 견제하기 위한 수단이지 법률안을 제정·폐기할 입법권한을 준 것은 아니라는 것입니다.

이 주장에는 결론은 같지만 두가지 다른 논리가 있습니다. 재의요구안과 국회법 개정안을 분리해서 보겠습니다. 우선 19대 국회 임기가 종료되더라도 재의 요구안 자체가 폐기 되지 않는다는 해석이 있습니다. 이 해석에 따르면 국회법 51조의 임기만료로 인한 의안 폐지는 국회 '내부에서' 의사결정을 마무리짓지 못한 경우에만 적용됩니다. 행정부·사법부와의 관계에서도 적용되는 것은 아니라는 주장입니다. 입법부의 책임성을 높이기 위한 규정이지 행정부의 입법권 침해를 위한 규정은 아니기 때문입니다.

국회법 개정안 재의 요구는 국회 내부의 문제가 아니라 행정부와 입법부와의 문제, 국회 '외부'의 문제입니다. 따라서 재의요구는 국회법 51조의 임기 만료로 인한 의안 폐기 규정의 대상이 아닙니다. 다시 말해 19대 국회 임기가 끝나더라도 폐지되지 않습니다. 때문에 20대 국회에서 의결할 수 있는 셈입니다.

재의 요구안이 폐지되더라도 국회법 개정안은 폐지되지 않는다는 주장도 있습니다. 이 주장에 따르면 대통령이 법안을 거부하기 위해서는 20대 국회에서 다시 국회법 개정안 재의를 요구해야 합니다. 이번 국회법 개정안은 본회의에 올라 최종 의결까지 거친 입법부의 최종 의사결정입니다. 이 경우 대통령의 거부권 행사로 법안이 폐지된다면 행정부의 국회 입법권 침해입니다.

따라서 19대 국회 임기 종료 전에 대통령이 거부권을 행사했더라도 재의요구 의안만 폐기될 뿐 국회법 개정안은 남아있다고 봐야합니다. 19대 국회에서 제정한 법을 20대 국회에서 다시 추인받지는 않는 것처럼 최종적 의사결정인 개정안 역시 19대 국회에서 20대 국회로 승계된다고 보는 것입니다.

어떤 논리이던 19대 국회 내에서 대통령이 국회법 개정안을 거부하고 본회의 재의가 불발되더라도 20대 국회가 성원된 후 다시 재의 절차를 진행할 수 있다는 것입니다.

◆30일 이후 거부권을 행사하는 경우

박 대통령이 19대 국회 회기 만료일인 29일까지 공포하지 않으면 자동 폐기인지 아니면 거부권이 20대 국회로 이월되는지의 문제가 남습니다. 일각에서는 정부가 국회법 개정안을 공포하지 않으면 19대 국회 회기 종료와 더불어 자동폐기 되는 것 아니냐는 이야기가 나오지만 "법안 공포는 19대 국회 회기와 상관없습니다. 헌법에 따라 15일 이내 공포하거나 재의를 요구하는 등 두가지 방법 뿐"이라는 게 법률전문가들의 해석입니다.

즉 ④ 19대 국회 내 거부권 행사 불발→국회법 개정안 자동폐기 시나리오는 적용될 수 없습니다.

그렇다면 박 대통령이 30일 이후 거부권을 행사하는 가능성이 남습니다. 가령 국회가 5월 23일께 개정안을 정부로 넘기고 박 대통령이 6월 3일 거부권을 행사하는 것이죠. 19대 국회에서 의결한 법안을 20대 국회가 재의할 수 있는지에 대해 의견이 엇갈리기는 합니다.

법제처 관계자도 "마지막 국회 종료 직전에 법안을 통과시키고 대통령이 이에 대해 거부권을 행사한 사례가 없어 검토 중"이라고 신중한 입장을 밝혔지만, 법률전문가들은 전반적으로 재의가 가능하다는 해석을 내놓습니다.

즉 ⑤ 20대 국회에서 거부권 행사→본회의 재의 시나리오가 가능한 것입니다.

다만 대통령 입장에서는 20대 국회가 여소야대(與小野大)인 상황이라는 점이 문제가 됩니다. 대통령이 거부권을 행사한 법안은 본회의에서 재적 의원 과반이 출석하고 출석 의원 3분의 2가 찬성할 경우 법안으로 확정되는데 제1·2 야당인 더불어민주당(123석)과 국민의당(38석)이 뜻을 함께하고 지난 19일 표결에서처럼 20대 국회 당선자 중 50명으로 추산되는 비박계 일부가 이탈할 경우 통과가 가능합니다.

지난해 6월 국회의 정부 시행령 수정권을 강화하는 내용의 국회법 개정안을 저지할 때만 해도 과반 의석을 가진 새누리당이 본회의에서 불참하면서 재의결을 무산시켰습니다. 청와대 관계자는 "법안이 정부로 넘어오면 그 불합리성을 확실히 따져 대책을 강구하게 될 것"이라면서도 "결국엔 국회가 개정을 해줘야 하지 않겠느냐"고 말했습니다.

[김종훈 기자]
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